健全法规体系 锻造过硬队伍 推动事业发展
——《中华人民共和国公务员法》实施二十周年工作综述
法者，天下之程式，万事之仪表。
公务员是党治国理政的骨干队伍。依法依规管理好这支队伍，对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位具有重要意义。
2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》施行，标志着中国特色公务员制度进入科学化、法治化、规范化发展新阶段。党的十八大以来，习近平总书记提出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的新时代好干部标准，为深入实施公务员法指明了方向、提供了根本遵循。
二十年砥砺奋进，二十年开拓创新。以公务员法为主干的中国特色公务员制度体系不断健全完备、持续深入实施，更好融入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的大格局中，有力引领和保障了广大公务员在党治国理政的伟大实践中发挥骨干作用。
坚持和加强党的领导，公务员法全面贯彻实施
习近平总书记强调，“我们推进各方面制度建设、推动各项事业发展、加强和改进各方面工作，都必须坚持党的领导”。
怀山之水，必有其源。我国公务员制度是在党的领导下，伴随着经济体制改革和干部人事制度改革逐步建立起来的。党的十三大正式提出建立和推行国家公务员制度，党的十四大、十五大、十六大均对完善公务员制度作出部署。1993年，《国家公务员暂行条例》颁布。2005年4月，全国人大常委会审议通过公务员法。
公务员制度从无到有、从行政法规上升为国家法律，贯穿始终的主线就是坚持党的领导、贯彻党的干部路线方针政策。公务员法一经诞生，就牢牢把握党的领导这一根本保证，深深刻上鲜明的中国特色烙印。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对公务员法修订和实施工作始终高度重视、高位推动。
2013年11月，党的十八届三中全会作出深化公务员分类改革、推行公务员职务与职级并行制度等重大部署。2015年1月，党中央决定在全国县以下机关实施职务与职级并行制度，随后，适用于各级机关的职务与职级并行制度也开始紧锣密鼓地研究破题。2016年12月，全国人大常委会作出决定，授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用公务员法有关规定，为开展职务与职级并行制度试点提供法律依据。2017年4月，经报党中央批准，公务员法修订工作正式启动。2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议审议通过修订后的公务员法。
高举党的创新理论的思想旗帜和精神旗帜，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为公务员制度必须长期坚持的指导思想；把新时代好干部标准、新时代党的组织路线等写入公务员法；完善公务员职务、职级等有关规定，进一步充实从严管理干部要求……修订后的公务员法实现了中国特色公务员制度的守正创新、与时俱进。
天下之事，不难于立法，而难于法之必行。
新时代以来，公务员工作以法为本、因法施治，一系列重大决策部署先后制定推行，引领和推动公务员法贯彻实施进入新阶段。
2018年2月，党的十九届三中全会决定，中央组织部统一管理公务员工作。公务员管理体制发生系统性重构、得到整体性重塑，党对公务员队伍的集中统一领导得到全面加强。
2019年6月，中央办公厅印发关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见。2024年5月，首个全国公务员队伍建设规划纲要印发，推动公务员法规建设和公务员队伍建设全面提升。
中央公务员主管部门定期召开全国公务员工作座谈会、全国公务员工作推进会，组织开展公务员法律法规专题研究，举办覆盖到县级的公务员管理业务培训班，以规范有序的工作机制保障法律法规有效运行实施。
法立于上则俗成于下。各地区各部门加大公务员法学习宣传力度、定期调研评估……全链条、全覆盖的贯彻落实机制逐步健全完善，尊法学法守法用法的氛围日益浓厚。
深化衔接贯通，中国特色公务员制度体系更加配套完备
纲举目张，积厚成势。习近平总书记强调，“要从实际出发，细化、量化政策措施，制定相关配套举措”。
中国特色公务员制度体系是由公务员法、公务员法配套法规、相关党内法规等共同构成的一个有机整体，是我国政治制度的重要组成部分。配套法规健全完善，作为主干法规的公务员法才有坚固支撑。
二十年来，各项法规制度陆续出台、日臻完善。2006年4月，党中央、国务院出台公务员范围规定、公务员登记实施办法等五个文件，中央公务员主管部门随后陆续制定公务员考核、录用、培训、奖励、调任等试行规定，公务员管理各环节基本实现有规可依、有章可循。
随着党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署，公务员法配套法规建设进入快速期，取得丰硕成果。
修订后的19个配套法规应时而出，公务员职务与职级并行规定、公务员转任规定、录用考察办法、初任培训办法等10多个新制定的配套政策付诸实施，涉及调任、考录、职务与职级并行制度、渐进式延迟退休政策实施等答复意见相继印发……公务员制度实现从主体框架到丰富完备、从单点突破到整体提升的新跨越。
从原则理念、核心要义，到政策导向、具体规定，公务员法规与干部任用条例等党内法规有机衔接，与法官法、检察官法、人民警察法、监察官法等国家法律相互协调，与事业单位人事制度等重要改革统筹推进，不断补齐制度漏洞和短板，形成了相辅相成、完备统一的格局。
既做好顶层设计，又推动落地见效。各地区各部门坚持以公务员法及配套法规为依据和准绳，强化制度文件的针对性、操作性，把上级“权威法规”变为基层“行动法规”。全国省级公务员主管部门制定出台600多个配套政策文件。
历经20年不懈探索，以“1部法律+1个规划纲要+32个配套制度”为主要内容的横向协调、纵向贯通的中国特色公务员制度体系逐步构建，充分体现了中国特色社会主义制度的显著优势和鲜明特征，有力彰显了习近平法治思想在公务员工作中的真理力量和实践伟力。
注重精准科学，分类改革取得突破性进展
科学划分类别，方能优化资源配置，实现精细管理，提升治理效能。
长期以来，我国公务员按“大板块”“大一统”方式管理，带来管理方式单一、职业发展通道受限、管理针对性不强等问题。如何破解？推进公务员分类管理，成为必然选择。
党的十八大以来，公务员分类改革开启了从构想到实践的逐步探索。2023年9月，中央办公厅印发修订后的专业技术类公务员管理规定和行政执法类公务员管理规定，标志着公务员分类改革大框架基本定型。综合管理类侧重从事规划、决策、监督等人员，专业技术类关注具有专业知识、专业技能人员，行政执法类面向公安、综合执法部门的基层单位。
分类改革，专业化是基础，职业化是目标。
专业技术类公务员，经历了从无到有、从点到面、从量到质的转变，更好地服务了经济社会发展。目前，税务、海关、生态环境、农业、水利、审计、统计、疾控等部门先后设置专业技术类公务员职位，从“破题开篇”进入“提质增效”阶段。
行政执法类公务员，一头连着政府，一头连着群众。目前，全国90%以上的行政执法类公务员在地市级以下机关，在服务人民群众、提升基层治理效能上发挥了积极作用。
建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的“牛鼻子”。
建立健全公安机关执法勤务、警务技术职级序列，拓宽职业发展通道，增强了广大干警当好党和人民忠诚卫士的荣誉感、使命感、归属感。
突出法官、检察官的办案主体地位，建立法官、检察官单独职务序列，设置完善法官助理、检察官助理和书记员职级管理，在各归其位、各尽其责中提升司法人员的专业化水平。
建立符合消防救援职位特点的职级（专业技术职务等级）序列，实现国家综合性消防救援队伍的平稳过渡。
严格审批参照公务员法管理事业单位，根据职能变化及时进行重新认定，加强对参照公务员法管理工作人员的精细化管理。
分类有道，归属有别。随着分类改革持续深化，不同类别公务员进一步实现分渠道发展、精细化管理、专业化建设，队伍生机活力充分激发。
依法依规考录，源源不断补充优秀人才
“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。”习近平总书记指出。
考试录用是各级机关进人的主渠道，在促进公务员队伍新老有序交替、进出总体平衡、素质整体提升等方面发挥了重要作用。
公务员考录始终把政治标准放在第一位，把具有良好政治素质和道德品行作为报考基本条件，考试重点测查用党的创新理论指导分析和解决问题的能力，考察着重了解政治立场、政治觉悟、政治表现。有的地方在公务员录用政治素质考察中列出24种正面情形、35种负面情形，将政治素质“大概念”转化为直观具体的“微指标”，实现考察标准可对照、考察结果可评价。
朝中心聚焦，为大局发力，国家重大战略部署到哪里，考录工作就跟进到哪里。录用计划向基层倾斜，为脱贫攻坚、乡村振兴提供人才支持。服务对外开放和对外工作大局，鼓励有志于从事外交外事工作的高校毕业生报考。服务党和国家机构改革开展专项考录，完成中国人民银行分支机构、中国证监会等单位9.2万余名工作人员的过渡划转工作。
考试录用涉及千家万户，确保公平公正至关重要。
坚持公开、平等、竞争、择优原则，打破地域、行业、身份等限制，科学设置资格条件，不断提高命题质量；注重维护社会在职人员、应届毕业生、留学回国人员等各类人员平等参与竞争的权利；职位、条件、政策、程序、结果向社会公开，“玻璃房子里的竞争”深入人心；放宽考录年龄界限，社会反响积极正面。
统筹用好多种进人方式，在更宽视野、更大范围发现人才、汇聚人才。
调任是国有企事业单位优秀人才进入公务员队伍的重要制度通道。各级机关坚持事业导向、依事择人，稳慎推进调任工作。
聘任制是着眼于为机关补充高层次紧缺专业人才的重要制度创新。有的地方引入市场化专业评价机制，完善考核激励、日常管理等措施，促进聘任制公务员服务经济社会发展。
转业军官安置、选举登记、机构改革划转等进人方式，将各类优秀人才汇入一池“活水”，使公务员队伍结构更加合理。
持续铸魂赋能，公务员素质能力不断提升
立身百行，以学为先。教育培训是建设高素质公务员队伍的先导性、基础性、战略性工程。
中央公务员主管部门坚持把深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为培训的主题主线，作为各类各级班次的主课、必修课，结合开展党内集中教育，持续强化政治训练。
首次举办全国新录用公务员初任培训班。2022年11月17日至21日，5天时间，19.5万人在2600个课堂“同上一堂课”，实现统一初任培训全覆盖。从中央机关到基层一线，4年来累计培训109.4万人，助力新录用公务员走好从政“第一步”，扣好“第一粒扣子”。
常态化举办厅局长、处长任职培训班等。2024至2025年，实现2000余名中央和国家机关新任职处长培训全覆盖，带动全国处长、科长任职培训顺利开展，帮助新任职公务员提站位、担重任、长本事。
紧紧围绕党和国家重大战略的推进实施开展专题培训。聚焦全面建成小康社会，开展防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治培训；围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，开展创新驱动发展、乡村振兴培训；紧扣推进中国式现代化，开展科技自立自强、共建“一带一路”、发展新质生产力培训……
实践出真知，磨砺长才干。
近年来，各级机关有计划推动公务员到服务保障重大战略、重大工程、重大项目、重点任务的职位，特别是选派公务员参加援藏援疆援青，打硬仗、扛重活、攻难关。一批又一批革命老区、民族地区、边疆地区、老工业基地公务员到发达地区和中央机关挂职，在实践中锻炼成长，开眼界、长见识、增本领。
完善管理监督机制，公务员队伍纪律作风更加过硬
从严治党，关键是从严治吏。习近平总书记明确要求，着力提高制度执行力，推动全面从严治党在法规制度轨道上向纵深发展。
公务员法明确了公务员应当具备的7个基本条件、必须履行的8项重要义务、必须遵守的18条纪律细则，规定了6类处分类型，织密了从严管理监督公务员的制度笼子。
面对公务员辞去公职人员中存在的“监管俘获”“期权腐败”等风险隐患，中央公务员主管部门加强制度集成，建立协调合作机制，指导一些中央单位建立从业行为限制清单，从严规范辞去公职后从业行为。
严格审批辞职申请，设置职务影响“冷冻期”，跟踪核查从业行为，严肃查处违规聘用……一整套“组合拳”逐步构建起常态化管理机制，持续防范政商“旋转门”“逃逸式辞职”。
流水不腐，户枢不蠹。
公务员转任规定明确，担任机关内设机构领导职务的公务员在同一职位工作满10年的，不担任领导职务的公务员在纪检、招标采购、行政许可等9个同一职位工作满10年的，应当转任。各地区各部门结合实际加大机关内部和跨地区、跨部门转任工作力度。
认真落实任职回避、地域回避和公务回避要求，针对4类17种亲属关系回避情形加大调整力度，严防“近亲繁殖”“优亲厚友”等不正之风；
严格依规依纪依法开展公务员考录、考核、晋升、奖惩、培训、辞退等各项工作，加强思想政治、作风表现、遵纪守法等方面监督，健全权力集中、资金密集、资源富集领域公务员管理机制；
深入开展党纪学习教育，贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，持续深化公务员职业道德建设，教育引导公务员知敬畏、存戒惧、守底线，自觉在受监督和约束的环境中履职用权、工作生活……
严管管出新气象，公务员队伍在革命性锻造中不断转作风、改作风，以新风正气取信于民，干事创业精气神有效提振。
强化激励保障，公务员担当作为的内生动力持续增强
调动和激发广大公务员干事创业积极性，是公务员法的立法初衷，也是实施中必须面对的重要课题。
2019年，公务员职务与职级并行制度全面推开，“非领导职务”退出历史舞台，“职级”成为公务员成长的新通道，晋升空间有效拓展，激励效应持续发挥。
地方和部门严格职级晋升条件，突出政治标准，注重工作实绩，优秀者优先、先进者先晋，不搞人人有份、到点必提，以正确用人导向引领干事创业导向。
并行制度实施以来，晋升“独木桥”变为发展“双通道”，一大批在乡村振兴、防汛救灾、推动高质量发展中表现突出的公务员，在平凡岗位默默奉献、发光发热的公务员晋升了职级。
考核有标准、有质量，干事才有动力、有方向。
聚焦建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系，亮出优与劣的标尺、明晰奖与罚的准绳，持续释放重实干、重实绩、重担当的强烈信号。2021年启动高质量发展综合绩效评价以来，考核结果反馈机制逐步完善，指标体系进一步调整优化。
人民满意是对人民公仆的最高褒奖。
2022年8月30日，全国“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”表彰大会在人民大会堂隆重举行，习近平总书记亲切会见受表彰代表。
这是首次以党中央、国务院名义开展全国“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”表彰。
作为公务员奖励的最高荣誉，从1996年的省部级表彰到2022年开展的国家级表彰，从最初的5名个人到如今的400名个人、200个集体，乡科级及以下公务员超过表彰总数80%，“人民满意”公务员表彰层级不断提升，范围持续扩大。
充分发挥“人民满意”品牌效应，遴选“人民满意的公务员”进入党校师资库，推动先进典型进课堂、上讲台，制作宣传教育专题片，建立示范岗、工作室，引导广大公务员崇尚先进、见贤思齐，以“一马当先”带动“万马奔腾”。
公务员享有获得工资报酬、享受福利保障待遇、提出申诉控告等权利，公务员依法履职的行为受到法律保护。
始终坚持中国共产党的集中统一领导，确保公务员管理各项制度设计和实施贯彻党的主张；始终坚持依法管理和党管干部相统一，落实新时代好干部标准，全面贯彻党的干部路线方针政策；始终坚持改革创新与稳步实施相结合，用改革的办法破解发展难题；始终坚持上下贯通、有机衔接，推动各项制度落地见效；始终坚持制度建设与队伍建设并重，用制度成果保障和推动队伍建设，用队伍建设成效检验和促进制度完善……
回首20年的不平凡历程，公务员法的实施经受住了历史检验、实践检验、人民检验，积累了宝贵经验。
时光流转寻常事，春来量力事须勤。
新的历史起点上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，广大公务员坚定捍卫“两个确立”，坚决做到“两个维护”，勤勉尽责、担当作为，持续贯彻落实好公务员法，有力推进中国特色公务员法规体系建设，必将为推进强国建设、民族复兴伟业作出新的更大贡献。
（新华社北京1月27日电 新华社记者）
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【我是这样做学问的】三个问题意识，指引我的学习研究之路
【我是这样做学问的】
我从事民法学习研究已逾40年，其中有30年，我学习研究的方向、方法和著述，都紧紧围绕“三个问题意识”展开——中国问题意识、现实问题意识、重大问题意识。
我青年时代留学德国，专攻物权法学、不动产法学。1995年回国后，一度打算将德国现代民法学理论的翻译和研究作为学术志向。后来，我在物权立法和不动产立法方面发表的著作和论文，引起国土管理部门重视，邀请我深入各地调研。正是这些调研，让我逐渐树立起“三个问题意识”，将研究方向转到急切需要解决的现实问题中来。
当时的中国，改革如火如荼。房地产市场兴起后，土地物权交易激增。此类交易必须借助不动产登记作为法律根据，可当时土地作为自然资源，其行政管理权分散在土地、农业、矿产、水利、林业等多个部门，各地“多部门登记”“多级别登记”现象屡见不鲜。
调研中，江西一位法官与我探讨这样一个案件：有个开发商将建设用地使用权作为抵押标的向银行贷款，这个抵押权是在土地管理部门登记的。过了一段时间资金再次短缺，开发商就用建造的房屋作为抵押财产，向另一个银行借贷，该抵押则是在城市房地产管理部门进行登记的。一宗土地登记在多个部门，很容易造成矛盾和冲突。果然，后来开发商卷钱跑路，先后贷款的两家银行都向法院起诉，要求实现各自的抵押权。当时根据担保法规定，如果以土地作为抵押标的，那么在实现抵押权时，地上的建筑物、构筑物、林木等要一并纳入清偿；如果以建筑物作为抵押标的，土地权利本身和其他的林木水面权利等，要一并纳入清偿。这个案子中，两个银行的抵押权登记在两个部门，而且从各自所在的登记簿来看，都是第一顺位。因此，法院没有办法对此作出分析裁判。这种情况就是法学上所说的“立法上的司法不能”，即因为立法自身的问题，司法无法解决。
调研中，我们发现此类问题并非个例。北京某法院遇到同一宗土地设置两个抵押权的案件后，就邀请5位法学家来讨论，结果5个人提出了6种观点，不但没有帮助法官，反而让情况更加复杂。5位学者、6种观点，看起来“百家争鸣”，实则缺乏民法科学应有的规范体系。
当时的民法学教科书，虽然也有法律行为、物权、债权等知识的介绍，但是因为没有彻底接受意思自治原则下的法律行为理论，所以其知识体系总显得似是而非。在当时一手交钱一手交货的思维模式下，意识不到合同订立和合同履行之间的法律效力区分，更不能意识到其法律根据的区分，自然就无法理解抵押权的设立效果及其法律根据的特殊性问题。
面对民法学术领域的混乱，我开始反思自己的学术志向和学者责任。于是，我改变以传播既有学术理论为己任的选择，确立中国问题意识、现实问题意识和重大问题意识，将自己的学术方向投向研究自己国家民法制度、改造我国民法基本理论，以解决现实问题、促进法治进步。
几十年来，我严格遵循这三个问题意识，以国家民法发展重大现实问题为出发点著书立说，其中很多观点，也为国家立法所采纳。比如，针对上述不动产登记立法和实践操作乱象，我提出一系列对应性纠正建议。统一不动产登记的法律根据、统一登记的法律效力、统一登记程序、统一登记机构、统一不动产登记簿以及权属证书的“不动产登记五统一”原则，就在我国物权法至民法典立法、国务院制定《不动产登记暂行条例》的过程中得到了充分体现。
又如，我早先从民商法角度研究公有制的法律实现问题，提出“政府投资理论”下公有制分级投资者、公有制企业享有独立财产权的观点，这些观点和数年后我国进行的公有制企业现代化改造的思路完全一致，最终体现在民法典的有关条款中。
再如，针对民众合法权利难以得到充分承认和平等保护问题，我于20世纪90年代中期提出“一体承认和平等保护原则”，主张应该纠正偏见，给予自然人依法取得的财产所有权以无差别承认和平等保护的观点。针对那个年代各地大规模征地拆迁中出现的一些民众权利难以得到保护的问题，我提出政府应该作为征地拆迁法律关系的当事人、征地拆迁应该遵守“目的正当、程序正当、足额补偿”三原则等，这些建议不仅在宪法修改时被吸收，而且被国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》所采纳。
进入21世纪后，针对我国民事立法和司法解释长期存在的碎片化问题，我提出“以体系化消除碎片化、以科学化消除任意性”的法典编纂观点。担任全国人大代表之后，我不仅连续数年提起编纂民法典的议案，为民法典编纂工作奔走呼吁，还全程参与编纂，相关的观点、建议也被吸收到民法典300余条条文中去。参加国家最高立法机关的立法活动十多年来，我提出上百份议案、建议、立法报告和审议报告，为国家一系列重要法律制定和修订工作穷尽所能。
在耕耘民法基础理论研究方面，多年来我也须臾不敢懈怠，出版独立专著、合著30余部，发表论文100余篇、理论文章140余篇，涵盖民法法典化理论、物权法、不动产法、民法思想史方面等多个领域。通过这些成果，基本上完成了对我国民法基本理论从法思想到法技术的再造。其中最让我引以为傲的，是提出“区分原则”，该原则已经成为人民法院和其他法律实务工作者分析和裁判法律交易案件的通用理论。
近年来，我国法学界积极响应习近平总书记的号召，积极构建体现我国社会主义性质，具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法理论体系和话语体系。我认为自己一以贯之的“三大问题意识”，实际上是符合总书记这一要求的。在以后的学习和研究中，我会坚持这些问题意识，为我国民事法律制度建设和理论建设作出更大的努力。
（作者：孙宪忠，系全国人大常委会委员，中国社会科学院学部委员、法学所一级研究员。本报记者刘华东采访整理）
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